我国刑事诉讼法第六十九条规定了公安机关实施刑事拘留的基本时限、延长期限及理由。据之，延长拘留期限的情况分为两类：一是在“特殊情况”下提请审查批准逮捕的时间可以延长一至四日；二是“对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。”（注：刑事诉讼法第一百二十八条还规定了对身份不明的犯罪嫌疑人拘留期限的延长情况，本文在此不拟涉及。）上述规定使公安机关在特定情况下可以获得较长的侦查时限，但在实践中给人的印象却是“被严重扩大化，几乎所有犯罪，侦查机关都是在接近30日时才报请检察机关审查批捕。”有的检察人员在审查批捕工作中发现，侦查机关在7日内提请批准逮捕的一例都没有。[1] 应该说，此类评价大多基于笼统的个体印象。刑事拘留延长制度在实践适用中有哪些具体特点？究竟存在哪些问题？这些需要量化统计和实证分析来回答。本文通过对我国某直辖市某城区特大型看守所羁押的三百余名犯罪嫌疑人的情况进行分析，尝试以地区性数字来阐明刑事拘留延长制的适用现状，并对如何完善立法提出初步设想。
一、调查方法和主要发现
信息来源自我国某直辖市某城区看守所，采取抽样方式获得。抽样方法为时间抽样，即抽取2005年5月间该羁押场所337名离所人员档案进行调查分析。全部被调查者均因涉嫌犯罪而被刑事拘留。其中，本市籍为64人，约占19％；外市籍为273人，占81％。这一抽样比例与近年来该区犯罪嫌疑人中外省市籍与本市籍人员之间的比例(约为4∶1)相一致，可以反映出该抽样调查的客观程度。
337名被调查者的离所原因基本分为四类，一是在该羁押场所服刑后，刑满释放；二是因取保候审而被释放；三是判决生效后换押至监狱交付执行；四是出于管辖权原因被换押至其他羁押场所。可见，被调查者因涉嫌犯罪被羁押入所，又因法定事由的出现而离所，离所行为具有较强的客观性，作为调查对象可以确保调查的代表性。另外，离所人员档案中收录有拘留证、延长拘留决定书、起诉书、判决书等法律手续和法律文书，这为开展统计分析提供了条件。
在拘留期限延长总体情况方面，全部被调查者的拘留期限延长率为98.8％；平均被延长至28.5天。其中，延长至7天者为19人，占全部被调查者的5.6％；延长至30天的为298名，占88.4％；另有个别人员延长至30天以上。其中，本市籍犯罪嫌疑人拘留期限被延长时间平均为21天；外省市籍犯罪嫌疑人平均延长期限为30天。
从对被延长者的处理情况看，延长期限内被取保候审者为107名，占31.8％；被劳教处理的12人，占3.6％；被判处一年以下有期徒刑、拘役的为193人，占57.3％；判处一年以上有期徒刑的为16人，占4.7％；另有9人被做不起诉、换押、无罪释放等处理。
从延长拘留期限的具体理由看，以“流窜作案”为延长理由者占46.9％，以“多次作案”为理由者占5.3％，以“结伙作案”为理由者占35.3％，以“案情复杂”为由，拘留期限延长至7天者为6.5％，均为本市籍犯罪嫌疑人；其余人员延长理由不详。具体而言，上述延长理由在适用中具有下列特点及问题：
(一)“多次作案”、“结伙作案”存在适用依据不足情形
1. 关于“多次作案”的含义，《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百一十条给出了清晰说明，是指三次以上作案。本次调查中，以“多次作案”为拘留延长理由者18人，占5.3％，但其中至少有5人作案次数为两次或者一次，并不属于法律解释中所指的“多次作案”。这里有的案件可能是侦查人员根据刑事或行政处罚记录(如其中有行政或刑事处罚记录者1人)，或者此次查获的犯罪性质(如收购赃物或者贩卖毒品)推测犯罪嫌疑人曾多次作案。即便如此，根据有的案件事实，适用“多次作案”为延长拘留期限理由的依据也很难成立。
2. 根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百一十条，结伙作案是指二人以上共同作案。对于这种非常明确的适用标准，公安机关有时也超出其定义范围来适用。调查发现，以“结伙作案”为拘留延长理由者119人，占35.3％，但其中至少10人属于单独作案，并非结伙作案。另外，在有些情况下，“结伙作案”的含义需要进一步界定，如在一起窝赃案件中，犯罪嫌疑人单独实施的窝赃行为，却被认定为“结伙作案”，笔者猜测其适用逻辑是认为他与被窝赃者之间是结伙作案，但这种思路是否符合立法本意值得商榷，也对“结伙作案”这一立法表述方式的科学性提出了质疑。
(二)“流窜作案”的适用有泛化倾向，户籍地对拘留期限延长有较大影响
统计表明，外省籍犯罪嫌疑人拘留期限延长比例为99.3％(271/273)，平均被延长至30天。其中，57.1％的都援引“流窜作案”作为延长理由。从侦查人员提出延长理由的申请时间看，均是在最初采取拘留措施后的三日内。那么，公安机关确认“流窜作案”嫌疑的标准是什么？它是否得到严格适用？
根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百一十条，“流窜作案”是指跨市、县管辖范围连续作案，或者在居住地作案后逃跑到外市、县继续作案。可见，“流窜作案”是指在两个以上市、县均实施有犯罪行为。在适用这一理由延长拘留期限时，公安机关应该掌握一定的证据能够证明，除在案的犯罪事实外，犯罪嫌疑人在其他市、县另实施有犯罪行为。公安机关的具体了解途径可以是犯罪嫌疑人自行供述，向嫌疑人户籍地致电了解，可以是通过信息系统平台查询该嫌疑人是否系网上通缉的在逃人员。在不属于前述情况时，如果有证据或线索表明犯罪嫌疑人曾有犯罪记录，不是初犯，那么，一旦侦查人员据此认为该人可能实施有其他犯罪行为，这也可算作有一定事实根据的推测。具备上述某一种情况时，可以认定有“流窜作案”嫌疑，延长拘留期限。
但通过调查发现，只有约3％(5名)的犯罪嫌疑人供述另行实施其他违法犯罪行为。对于上网查询而言，警察现在通过掌上电脑5秒钟便能查稽网上通缉犯，[2] 应该准确又高效，但已决犯中被法院判决认定实施两次以上犯罪者只有13％，其余均为实施一起犯罪，可见警方认定的“流窜作案”嫌疑最终被查实的比例很低。另外，即便可以把既往犯罪史作为推测该嫌疑人另外实施有犯罪行为的一种依据，判决显示也只有7人曾被处以刑事或者行政处罚，占全部被认定为流窜作案人员的4.5％。
(三)“特殊情况”被具体化为“案情复杂”，适用普遍
刑事诉讼法第六十九条规定，在“特殊情况下，提请审查批准(逮捕)的时间可以延长一日至四日。”统计表明，被调查地区的公安机关在适用这一法定延长情形时，将“特殊情况”做了演绎性适用，一律具体表述为“案情复杂”。而且，以“案情复杂”为由延长拘留期限至7日的情形完全适用于本市籍犯罪嫌疑人，在外省籍嫌疑人中却无一例。回顾前述“流窜作案”的适用情况似乎可以得出这一结论：在同样不属于“多次作案”、“结伙作案”的情况下，对本市籍嫌疑人延长拘留期限的出口是“案情复杂”，而对外省市籍犯罪嫌疑人延长拘留期限的出口则是“流窜作案”，由此导致——较之本市籍犯罪嫌疑人，外省市籍犯罪嫌疑人可能被多拘留22天，其间的差别对待引人关注。
二、刑事拘留延长适用现状原因剖析
公安机关随意适用延长拘留制度的表层原因在于警察权的不正当行使，其深层次原因错综复杂，主要体现在两大方面：
(一)执法层面
1. 公安机关承袭原有的执法习惯，过于依赖捕前的侦查羁押。1996年刑事诉讼法修正之前，公安机关办理刑事案件时对犯罪嫌疑人首先适用收容审查已经成为约定俗成的工作惯例，并不加限制地延长收容审查的期间，收审结束，案件侦查也就随之结束。在这种习惯的长期影响下，侦查员已经高度依赖手续简便、裁量权较大的剥夺人身自由措施，同时也对能否在较短期限内侦查终结案件信心不足。为缓解收容审查被废止后公安机关因侦查期限骤减所面临的不适，1996年刑事诉讼法修正时增补了延长拘留期限至30日的情形，那么，公安机关顺理成章地会考虑用足任何可能的捕前羁押期限，以便弥补在办理刑事案件中可能存在的办案期限不足问题。
2. 侦查人员需要增强人权观念和重视程序正义的执法理念。不少警察认为，随意延长拘留期限并无甚危害，因为未决羁押反正可以折抵刑期，这些羁押期限用于判决之前、还是之后差别不大。实则不然。这首先反映出侦查人员的“有罪推定”观念，在一定程度上会影响侦查人员客观公正地收集证据、查清事实。在实践中，虽然经公安机关立案并拘留的大部分犯罪嫌疑人最终被判处有罪，但因为证据变化或者对法律理解存在争议而不能认定有罪的案件也占一定比例。在这些情况下，侦查人员以未决羁押期限折抵判决刑期的初衷便无法落实。第二，将未决羁押等同于已决羁押也侵犯了犯罪嫌疑人的诉讼权利，这不仅由于在中国当前的司法实践中审前羁押的期限通常会影响法院判决，容易导致关多久判多久的“实报实销”性质的判决，更重要的是，未决犯与已决犯的权利差别很大：看守所作为临时羁押场所，居住、卫生条件与监狱存在较大差距，而且为防止发生妨害诉讼行为，未决在押人员的通讯权、会见权也受到较大限制，由此，同样长短的一段羁押期限置于未决还是已决阶段对在押人员的实际权利影响可谓不小。而且，从国际刑事司法标准看，犯罪嫌疑人被迅速带到司法机关和在合理时间内接受审判是国际公约和各国法律普遍承认并予以保障的权利，（注：如《公民权利和政治权利国际公约》第9条对此做出了专门规定。）公安机关在缺乏外部监督的情况下随意寻找理由延长拘留期限显然侵犯了犯罪嫌疑人的这一权利，有悖于正当程序理念。第三，公安机关随意延长拘留期限，容易衍生其他弊端。以前述的对外省籍人员轻易适用“流窜作案”为延长理由为例，这种“外省籍=流窜作案”的执法逻辑不仅对非本市籍犯罪嫌疑人有地域性歧视之嫌，影响法律层面上和谐社会的构建，而且这种随意曲解也严重损害了立法的权威和执法活动的严肃性。
(二)立法层面
主要问题在于权利关系存在结构性缺陷，对警察权缺乏司法控制。《公安机关办理刑事案件程序规定》对“流窜作案”等理由给出了相对明确的定义，这些规定如果能被严格遵守，犯罪嫌疑人权利状况应该可以大为改观。而此次区域性调查反映出延长拘留期限的法定理由存在随意适用现象，如明明作案一次或者两次，却被认定为“多次作案”，其原因主要在于，公安机关并没有恪守刑事诉讼法和法律解释的要求，在延长依据并不存在或者不充分的情况下，随便延长有关犯罪嫌疑人的刑事拘留期限。但这背后更深层的原因在于，公安机关自行决定延长拘留缺乏外部监督，警察权事实上处于失控状态。
三、刑事拘留延长制度的完善构想
笔者认为，应从两方面考虑完善刑事拘留延长制度：
(一)加强对警察权的司法控制，将司法审查机制引入拘留延长决定程序
本区域调查反映出的公安机关时常突破法定要求随意延长拘留期限问题，其本质原因在于警察在刑事拘留制度中的决定权并没有按照法治原则进行配置，本应具有的司法审查环节缺位。这已是学界共识。笔者此处拟强调的是，在未决羁押中设立司法审查机制或许并不是对我国刑事诉讼制度翻天覆地的变革，因为现行刑事诉讼法的有些条款在一定程度上可以说已经体现了司法审查的理念。如捕后延长羁押期限程序中，公安机关需经检察机关批准，方可延长侦查期限(相应地延长羁押期限)。虽然检察机关作为指控机关，在审查不利于嫌疑人的决定时其中立性常被怀疑，但它毕竟是独立于公安机关的外部机构，可以比较客观地审查案件事实和证据是否符合法定要求，对公安机关的侦查活动进行有效制约。当然，此处涉及的检察机关的这种审查职能是否属于严格意义上的司法审查还需论证，学界对于如何设计我国的司法审查机制也一直见仁见智，但不容置疑的是，审前羁押程序亟需司法审查的介入，只有将警察机构的行政性羁押权和刑事羁押权都控制在司法授权、司法听审和司法救济的机制之下，那种司法实践中经常发生的——无限期剥夺公民人身自由的行为才能受到根本禁止。[3] 在拘留决定程序中，如果由外部机构或中立的司法机构来审查延长拘留期限的法定情形是否存在，相信类似前述的滥用拘留期限理由的状况可以轻易避免。
(二)科学限定拘留延长期限
实证研究发现，公安机关特别是基层公安机关办理的大部分案件都可以在数日内完成证据收集和报捕准备工作，被普遍延长的刑事拘留期限事实上并没有被充分利用。由此，我们可以拷问，延长拘留期限，特别是延长30天的规定是否有必要？是否应该考虑科学地设定拘留期限延长的情形，将其严格限定在确有必要的范围之内。
在回答这些问题之前，我们需要考虑延长拘留期限的目的是什么。概括而言，延长拘留作为未决羁押的一个时段，必然承载着未决羁押的总体目的。一般来说，大陆法系国家关注查明案件客观真实，重视羁押对侦查工作的重要意义，所以，未决羁押不仅在于保全人身，更重要的是为保全证据，防止发生妨害侦查的行为。[4] 具体而言，在我国的侦查实务中，延长刑事拘留的目的可以具体化为三方面，下文将予以逐一分析：
一是逮捕准备论。即期望在延长拘留期间继续收集犯罪证据，为提请审查逮捕从而长期羁押嫌疑人做准备。在涉及“流窜作案”、“多次作案”时，公安机关已经掌握部分犯罪事实，并据之对犯罪嫌疑人先行拘留，只不过犯罪嫌疑人还涉嫌另实施有犯罪行为。根据刑事诉讼法，逮捕的证据标准是有证据证明有犯罪事实，同时，按照检察机关的工作规则，当有多起犯罪事实时，无需将全部犯罪事实核实查清，只要有一起犯罪事实可以认定，就可以作出批准逮捕决定。所以，公安机关完全可以根据作为先行拘留依据的犯罪事实提请逮捕，不必延长拘留期限在捕前查明全部余罪。而在“结伙作案”的情况下，犯罪事实可能是一起或多起，依然是只要查清一起犯罪事实，就可以批准逮捕。所以，“流窜、多次、结伙作案”应否成为延长拘留期限达30日的法定理由值得立法机关修订刑事诉讼法时深思。
二是补足侦查期限论。即期望延长羁押期限后，使侦查活动获得充裕时间，以弥补可能存在的逮捕后侦查期限不足问题。一般认为涉及“流窜、多次、结伙作案”的案件需要更多的侦查时限，所以，公安机关有必要用尽所有侦查期间。这样，即便公安机关没有严格遵守法定条件，扩大了适用延长的范围，也情有可原。此观点也值得商榷。其实，刑事诉讼法对于案情重大、疑难的案件需要较长羁押期限的情况已有充分考虑：
对于逮捕以后羁押期限的延长，刑事诉讼法第一百二十四条规定，对于案情复杂、期限届满不能侦查终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月；第一百二十六条又规定，对于按照一百二十四条不能审结的流窜作案等重大复杂案件，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定可以延长二个月；第一百二十七条对于按照第一百二十六条规定延长后仍不能按时侦查终结的可能判处十年有期徒刑以上刑罚的案件，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定可以再延长二个月。这样，真正属于“流窜作案”的案件，在检察机关审查批准逮捕后可以额外获得至少五个月的侦查期限。而且根据刑事诉讼法第一百二十五条，在特殊情况下经全国人大常委会的批准，还可以延长法定期限。应该说，法定的办案期限是相当长的。
但另一方面，区域性实证调查表明逮捕后延长羁押期限的适用比例相当低。据统计，前述调查所在的城区检察机关2004年共受理同级公安机关依据第一百二十四条提出的申请延期羁押一个月的约80件，占同期审查起诉案件总数(3800余件)的2％；其中提出第二次延期羁押申请的只有18件，占全部案件比例的0.47％；而提出第三次延期羁押申请的只有1件。可见，公安机关办理的案件中需要延期羁押的比例相当微小，这与延期拘留在不需审查的捕前环节的普遍适用(98.8％)形成了强烈对比。这导致在捕前大量随意延长羁押期间，捕后法律授权的侦查期限运用不足。也可以看出，所谓侦查期限不足的担忧缺乏实证依据，公案机关在很大程度上只是习惯于完全占用批准逮捕前的羁押期限；而如果能够充分有效地利用法定诉讼期间，就完全可以改变这种状况。
三是口供利用论。口供在我国一直深受公安机关的重视，素有“证据之王”之称，当其他种类的定罪证据不足或者怀疑犯罪嫌疑人另外实施有其他犯罪事实时，侦查人员更是依赖犯罪嫌疑人供述。而对犯罪嫌疑人长期羁押便于侦查人员随时讯问，为获取口供提供了便利条件。但基于不受外界监督的长期羁押可能导致刑讯逼供等违法犯罪现象，这样的执法逻辑在现代法治社会已经越来越难被认同。
综上可见，公安机关在不经任何外部授权的情况下独自可以延长拘留期限至30日的法律规定，既违反理论层面的正当性，又缺乏现实层面的必要性，应该在再次修订刑事诉讼法时考虑予以修订完善。
【参考文献】
[1]陈永生. 我国未决羁押的困境和出路[a]. 樊崇义. 刑事审前程序改革与展望[c]. 北京：中国人民公安大学出版社，2005. 96.
[2]人手一部掌上电脑：民警5秒便能查稽通缉犯[n]. 北京日报，2005-8-2(7).
[3]陈瑞华. 警察权的司法控制——以劳动教养为范例的分析[j]. 法学，2001，(6)：25.
[4]孙长永. 侦查程序与人权—比较法考察[m]. 北京：中国方正出版社，2000. 193.
